Evropské sociální státy ve vztahu k rodině

Franz-Xaver Kaufmann

Pojem “rodinná politika” předkládá příliš zúženou perspektivu, ve které je analýza politických podmínek rodinného života, zejména pokud se týká mezinárodního srovnání, zaujatá.

V Evropě mají některé země jasné tradice a intenzivní rodinnou politiku: v podstatě zahrnuje Belgii, Francii a Lucembursko. Další – zejména skandinávské země – úspěšně bojují proti strukturám znevýhodňujícím rodiny bez nezbytného odkazu na rodinu. Členové EU z jižní Evropy, kteří donedávna zušlechťovali rodiny jako věc osobního zájmu, v politické terminologii nyní zahájili studium programů určených pro rodiny. Německo a Anglie reprezentují dva výjimečné případy. V Německu je rozvoj rodinné politiky charakterizován programovými neurčitostmi a silnými diskontinuitami, navzdory explicitní rodinné politice má státní sociální péči, která zůstává nepříznivá k rodině. Ve Velké Británii se vyskytují malé státní intervence pokud jde o rodinu, protože tyto záležitosti jsou vnímány jako věci soukromé sféry. Funguje výkonná politika co se týká chudoby, nicméně, tato garantuje skromné minimální příjmy pro rodiče a děti. Zvyšující se počet mezinárodních srovnávacích studií ukazuje, že institucionální regulace, na jejíchž podmínkách existence forem rodinného života závisí, se historicky rozvíjela se sociálním státem. Tato evoluce nicméně také závisí na národní dynamice, sociálně politických předzvěstech určitých cest možností následného rozvoje sociálního státu. To je důvod proč bychom měli očekávat jen velmi postupné sbližování v kontextu evropské integrace.

Rodina, stát a “sociální otázka”
Historici i sociologové souhlasí, že proces modernizace je založen na diferenciaci a rostoucí autonomii ekonomických systémů opírajících se o soukromé vlastnictví, monetární ekonomiku a tržní procesy. Paralelní diferenciace politického systému, osvobozeného od pout s náboženstvím, rodina a ekonomika, jsou podružné záležitosti pro debatování.

Francie
Velmi záhy bylo do rámce sociální otázky zahrnuto rozvíjení rodinných vztahů pro “nebezpečné třídy”. Zatímco klasické oblasti sociální politiky se pomalu rozvíjely po II. světové válce, rodinná politika se stala pionýrskou oblastí státních sociálních opatření. Rodinné asociace a asociace fondů podporujících rodinu se velmi brzy staly centrálním politickým prvkem, který přispěl k úpadku unitářského a globálního sociálního systému inspirovaného Beveridgeovým plánem (1945–1946).

Francouzský příklad je exemplární pro porozumění toho, co utváří rodinnou politiku: rodinné kompenzace, sladění práce a rodiny pro muže a ženy, různé metody podpory velkých rodin, podpora rovnosti mezi mužem a ženou, náhrady pro znevýhodněné rodiny. Kvantitativní význam rodinné politiky se konzistentně zmenšuje během posledních desetiletí, “mezi lety 1980–1989 podíl rodinných výdajů z celkové veřejné péče klesl z 12,7 na 10,2 %”.

Současné a historické pozadí zakládající tuto kontinuitu a míru francouzské rodinné politiky je formováno nepřehlédnutelnou redukcí porodnosti v 1. pol. 19. století, nepochybně vyprovokovanou napoleonistickým individualismem. Tento pokles porodnosti, brzy nižší než pouhá reprodukce, pokračuje od r. 1896 a je původcem formace Národní aliance proti depopulaci, která se stala orgánem proporodních politických požadavků. Až dodnes je úspěch francouzské rodinné politiky převážně hodnocen užitím demografických indikátorů.

Německo
Rodinná politika se zrodila pod nacistickým režimem z úmyslných rasistických a demografických účelů. Tento historický odkaz ovlivňoval rodinnou politiku ve Federální republice Německo do 80. let, ačkoli Reich konstituce z Výmaru (1919) a Konstituce z 1949 zvláště, umístila “manželství a rodinu pod speciální ochranu státního zřízení” (čl. 6 Konstituce). Roku 1953 vzniklo Ministerstvo pro rodinu, ale bez jakýchkoliv vlastních uznatelných odborných znalostí.

Dokonce i dnes, navzdory tomu, že jeho portfolio bylo rozšířeno zahrnutím adolescentů, žen a důchodců, patří mezi nejslabší politická ministerstva. Z pohledu sociální politiky je handicap rodin notoricky reprezentován poklesem rodinných životních standardů souvisejícím s počtem dětí.

Jak ukazují empirické studie, průměrný standard života mladé rodiny se 2 dětmi dosahuje jen 50 % úrovně bezdětného páru stejného věku. Kromě toho rodinná kompenzační opatření prospívají spíše zámožným než chudým rodinám, kvůli výrazným daňovým položkám.

Takto rodiče s několika dětmi hrají významnou hlavní roli mezi příjemci sociální pomoci. Rodinný handicap má podobný vliv na trhu práce a na stupni důchodových práv. Snahy rodičů nejsou vůbec brány na vědomí ani státem usnadňovány. Tato lhostejnost ve vztahu k rodičovské odpovědnosti by mohla být označena jako “nedostatek strukturálního uvažování” zaměřeného na rodinu.

V Německu je napětí mezi deklarovanými politickými zájmy podpory rodiny a realitou sociálních politik, které ji podporují málo, což vyplývá z generálního příklonu sociální politiky směrem k výsledkům dělení primárních příjmů. Ve shodě s konceptem “tržně sociální ekonomiky” mzdy musí být zabezpečeny podle jejich odpovídající produktivity bez jejich přerozdělování podle kriteria potřeb stojících v opozici. Například celková suma penze důchodce zůstává stejná, bez ohledu na to, zda má manžela (manželku) či nikoliv. Kritéria potřeb jsou pouze brána v úvahu, pokud se týkají sociální pomoci a zdravotního pojištění.

Soulad mezi rodinou a prací je také značně spoután především v podstatě neexistujícími dětskými pečovatelskými službami.

Švédsko
Švédsko, skandinávský model státní sociální péče, je radikálně odlišné od Německa. Instituce dětské podpory ve 30. letech se vyskytla pod vlivem “demografické krize”, ale tento krok byl pouze částí mnohem větší sociální politiky, na základech myšlenek rovnosti pohlaví a akumulace lidského kapitálu. Od poloviny 19. stol. adoptovalo politiku rozvoje ženských práv, která ve 20. stol. vedla k oficiální, extenzivní rovnosti pohlaví. V průběhu dlouhé konsolidační fáze sociálního státu – inspirovaného sociálními demokraty po II. sv. válce – je tradiční idea rodiny právně zničena.

Přidružené efekty spojené s manželskými vztahy jsou považovány za zanedbatelné: povinnost vzájemné podpory mezi manželi je zrušena, manželství a volnému soužití je převážně dáván rovný status a rodičovská zodpovědnost je ustálena rovným způsobem.

Ženy jsou povzbuzovány k tomu jít do placených zaměstnání a soulad mezi prací a rodinným životem je ulehčován štědrou politikou vzdělávání a dobře rozvinutým systémem veřejné dětské péče. Fakt, že dnešní Švédsko má obé – nejvyšší míru zaměstnanosti a nejvyšší míru porodnosti u žen v Evropě – svědčí o úspěchu této politiky. To je důvod, proč jsou švédské ženy – které pracují hlavně ve veřejném sektoru, zejména v sociálních službách – závislé na veřejné politice z ekonomického úhlu pohledu více než jejich manželé.

Nicméně, od konce 70. let byl konsenzus z velké části rovnostářské sociální politiky podkopán v kontextu s horšící se mezinárodní soutěží. “Rosenbadova úmluva výnosů” z r. 1992 s drastickými škrty, zvláště pokud se týká sociálních výdajů, je znepokojivá. Takto efektivně končí státní monopol v oblasti sociálních služeb. První jsou ovlivněné tímto oslabením veřejného sektoru zvláště životní podmínky žen. Přesto jsou to okolnosti vztahující se k rovnosti, které zapříčinily, že sociální otázka byla poprvé vzata v potaz ve Švédsku: rovnost všech obyvatel uvnitř systému sociálního zabezpečení, rovnost pohlaví, centralizovaná mzdová politika a také rovnost příležitostí pro děti.

Zvláštní pozornost státních vkladů do “blahobytu” a kvalifikace všech občanů jdou ruku v ruce se skrytou nadějí, že všichni schopní pracovat mají profesionální aktivitu. Sociální překážky zapojené do výchovy dětí jsou proto značně redukovány bez jakékoliv rodinné politiky. Naopak, jak švédská sociální politika následuje program individualizace životních poměrů, manželství a rodina neformuje zřetelné politické oblasti. Na vysvětlenou dánský případ vede k podobným závěrům.

Velká Británie
“Dětská politika” ignorující rodinný aspekt je ve Velké Británii dostatečně naplňována, ale na zcela rozdílném kulturním a politickém kontextu.

Švédsko (minimálně donedávna) je charakterizováno velkým konsensem, pokud jde o státní odpovědnost v uskutečňování solidní politiky a pokud jde o prozíravost a sociální asistenci založené nejen na tradici sociální demokracie, ale také více všeobecně na menší diferenciaci mezi státní a soukromou společností. Britská sociální politika je na druhou stranu založena na liberálních principech minimalizace státní intervence a dávající přednost svépomoci. Všeobecné převzetí státní sociální politiky spočívá pouze na opatřeních ve prospěch znevýhodněných (pro které svépomoc není akceptovatelná).

Sociální otázka je v Anglii konstantně redukována na chudobu a právě tato opatření proti chudobě mohou být považována za pracovní ekvivalent pro rodinnou politiku.

Ve Velké Británii to není otázka sociální politiky ani v explicitním programovém smyslu, ani v zavedeném institucionálním smyslu. Komentáře k této oblasti jsou tedy jednohlasné.

Požadavky na rodinnou politiku byly vytvořeny velmi časně ve feministickém hnutí, ale setkaly se s malým úspěchem ve společnosti označované “ženským modelem hospodyně” a unionistickými mzdovými požadavky za mzdu dostatečnou k podpoře rodiny.

Nicméně Velká Británie hraje hlavní roli v první skupině států OECD podle dosažitelných souborů mezinárodních statistik sociálních podpor rodinám. Podpory osamělým rodičům tvoří přes 50 % výdajů sociální péče z celku. S výjimkou všeobecné rodinné podpory větší pro jedno dítě než pro následující jsou sociální příspěvky pro děti povolované podle kritéria potřebnosti. Ve Velké Británii je relativně významná podpora dávána znevýhodněným dětem skrze různá veřejná opatření: příjmové odvody, příspěvky na služby, školní jídlo a podpora bydlení. Na druhou stranu rodičovské odpovědnosti, vnímané jako sounáležitosti ryze osobní sféry, je dávána malá podpora. Index porodnosti se pohybuje ve Velké Británii kolem evropského průměru, vzdor domácnostem s dětmi majícími nižší standard života než domácnosti bez dětí.

Vypadá to, že princip svépomoci je široce akceptován populací, včetně rodinné otázky.

Francie, Německo, Švédsko a Anglie mají rozdílné typy rodinné politiky – pokud je vůbec možné u dvou posledních zemí hovořit o rodinné politice. Tento stručný náčrt pomůže ilustrovat, jak dominantní koncepce sociální politiky v té které zemi ovlivňují cestu řešení rodinných problémů. To je důvodem k tomu, že skutečnost je stále daleko od takového pohledu, aby někdo mohl mít za to, že v oblasti rodinné politiky, navzdory očividné podobnosti problémů, kterým čelí rodiny, vedou národní tradice k extrémně variovaným politickým řešením, jež však harmonizují v kontextu s evropským sjednocením.

 Problémy komparativního výzkumu

Výzkum vztahů mezi sociální politikou a formami rodinného života je stále ve svých počátcích, a to takovým způsobem, že vypadá téměř nesmyslné diskutovat výzkumné priority. Každý typ výzkumu je vítán, obzvláště mezinárodní srovnávací výzkum.

Národní studie mohou být také skvělé za účelem porozumění rodinné politice v uvažované zemi. Nicméně, protože teoretická konstrukce, na které tyto výzkumy operují, nevysvětluje mezinárodní varianty, jejich výkonnost na poli srovnávacího sociálně vědeckého výzkumu zůstává omezená. Dejme tomu, jestliže velmi obecné pojmy a myšlenky existují v sociologii nebo politické vědě týkající se například: sociální nerovnosti, politických procesů, diverzifikace rodinných forem nebo podmínek, ve kterých mohou být rodinné funkce naplňovány, zařazování těchto konceptů bylo ztěží užíváno v mezinárodních srovnáních. Produkce statistických indikátorů se rozvíjí větší měrou, ale tyto indikátory jsou spojované s národními kritérii klasifikace, které limitují jejich mezinárodní hodnotu a obecně omezují jejich užití pro vysoký stupeň shlukování.

Pokusy o komparativní prezentace, v rámci práce Evropské observatoře rodinné politiky, bezpochyby signalizují pozoruhodný vývoj, který národní zprávy konfrontuje srovnatelnými postupy. Tato perspektiva, předpokládající nicméně existenci “rodinné politiky” v každé zemi, je diskutabilní. Existence rozbíhajících se normativních rodinných koncepcí nezapříčiňuje hlavní potíže při srovnávání, které pouze ovlivňují cíle národní rodinné politiky. Rozdíly týkající se vztahu mezi státem, politikou, sociálními tlaky a rodinou, na druhé straně, vyžadují zvláštní pozornost. Teoretické přístupy, institucionální analýzy a zpracování porovnatelných statistických indikátorů formují podstatné přípravné kroky pro konstrukci srovnávacích subjektů. Bezpochyby by srovnávací výzkum v rodinné politice mohl těžit ze zkušeností získaných v dalších oblastech mezinárodního srovnávacího výzkumu sociálních politik. Takto Martin Rein, Gösta Esping – Andersen a Lee Reinwater zaznamenávají např. že: “V pokusech zodpovídat se za rostoucí vědomí krize v současném sociálním státu jsme nalezli sebe samé konfrontované s literaturou, která nás nechala do značné míry nespokojené. Problémem, se kterým jsme byli konfrontováni, byl obrovský rozpor mezi zobrazením bohaté rozmanitosti národních historií sociální politiky a teoretickými literárními tendencemi redukovat srovnání sociálních států do jednoho nebo pár běžných standardů.”

V důsledku toho nejaktuálnější hluboké úsilí sumarizovat státní srovnávací výzkum vede ke zklamaným závěrům: jestliže jsou určité hypotézy potvrzené empirickým výzkumem, závěry jsou založené na malých příkladech, například porovnání skandinávských zemí a zemí středoevropských. Větší vzorek obsahuje více nejasné spojitosti. Navzdory značným statistickým snahám, kvantitativní komparativní výzkum (který je zpracovávaný jistými výzkumníky okolo Harolda Wilevskeho a Petera Flora a má předpoklad rozvoje) poskytl pár závěrů, které mohou být aplikovány více obecně. Vypadá to, že institucionální analýzy, obdoba těch uskutečněných hlavně právníky, mají větší šanci na úspěch. Mezinárodní srovnání potom nejsou ani tak zaměřena na rozvoj státní sociální péče, ale na regulaci specifických problémů. Institucionální hranice týkající se studie jednotlivých sociálních problémů se nicméně liší dle té které země. Následkem toho, “funkcionalistický” srovnávací úhel pohledu (který spočívá v nalézání institucionálních řešení určitých sociálních problémů jako profesionální neschopnosti, výsledků rozvodů nebo opakované dlouhodobé péče) musí vzít zřetel na rozdílnost národních institucionálních kontextů. Zkušenosti Max – Planckova institutu ukazují, že za příkladem srovnání norem sociálního práva musí být vždy zváženy sociální a ekonomické kontexty, jestliže si někdo přeje porozumět těmto problémům.

Mezinárodní srovnávací studie Kohla (1994) týkající se soc. péče pro staré občany, jedna z řídkých studií, která spojuje metody institucionálního srovnání se souvztažnými analýzami kvantitativních proměnných, si zasluhuje zvláštní pozornost.

Stejně tak je pro rodinné politiky neméně významný výzkum Jonathana Bradshawa s kol. “Podpora pro děti. Srovnání úprav v 15 zemích” (1993). S pomocí nákladných metodologií usilují zkušební výzkumy o pochopení nejen celkových dětských podpor ve významu daného časového momentu, ale determinují z mezinárodního srovnávacího úhlu pohledu jejich efekt na zlepšení životních podmínek pro rozdílné typy rodin. Různé distribuční efekty podpor ve vztahu k dětem jsou aplikovány tímto způsobem na rozdílné národní systémy. Hledání vysvětlení důvodu pro různé užití těchto velmi komplexních multimediálních studií (ne ihned přístupných čtenáři) se, jak jinak, setkalo s malým úspěchem. Jinými slovy: myšlenka, že by někdo mohl změřit přesvědčivým způsobem lineární souvztažnost mezi dvěmi proměnnými na úrovni mezinárodního srovnání, je nerealistická z pohledu rozmanitosti proměnných “v banku”, rozdílného významu shodujících se proměnných a rozdílné klasifikace kvůli institucionálním opatřením.

Takže to tedy vypadá, že více uspokojivé je provést institucionální srovnávací analýzy. Aby se to uskutečňovalo, je přiměřené definovat některé funkční problémy a ptát se po způsobu, který problém je regulačně upraven v různých zemích. Tato metoda byla užívána po nějaký čas Max – Planckovým institutem ve studii zahraničních a mezinárodních sociálních práv. Mělo by být zaznamenáno, že hlavní obtíže spočívají v definování takových “funkčních” problémů v explicitním mezinárodním stylu. Tento funkční problém by mohl být například

nalezen v “podpoře dětí”. To je závažné pro případ porovnání soukromých výdajů domácností na děti (v průměru i v rozptylu). Problém vzniká rozdílně podle důležitosti nejen zdarma poskytovaných veřejných služeb, ale také míry ženských ekonomických aktivit. Různé přístupy mohou přispívat k redukování ceny za dětské vzdělávání, např. formou daňových odpočtů, přímých podpor, bezplatných veřejných služeb nebo příspěvků privátního sektoru. Jestliže chce někdo skutečně porozumět, jak jednotlivé země podporují rodinné funkce, musí kombinovat institucionální analýzy účinků na životní standardy privátních domácností. Tato kombinace vyžaduje rozvoj konceptů a specifických hypotéz pro každou zemi, které rozeznávají rozdílné stupně politické intervence. Musí definovat žádoucí efekty politických opatření předpokládáním určitých cílů, které vedou ke specifikování přirozených beneficiárních domácností. Analýzy by proto neměly zahrnovat celkovou populaci, ale pouze určité vybrané typy domácností. Jen takový komplexní výzkum za spolehlivých podmínek vede k mezinárodnímu srovnání. V důsledku by se mělo vyhnout pokusům zužitkovat mezinárodní srovnání pro tvorbu generalizovaných tvrzení, ale naopak využít je k širšímu porozumění rozdílným institucionálním úpravám na národním stupni. Mohlo by se to stát například tak, že hluboké porovnání určitých zemí bude více užitečné než se pokoušet o zahrnutí všech zemí EU nebo OECD.

Nemůžeme očekávat, že výzkum v oblasti mezinárodního srovnání politik, působících na domácnosti s dětmi, bude mít ve větší míře úspěch souhrnného výzkumu. Nicméně jestliže odkazujeme na definované sektory a podmínky, které dostatečně diferencují, pak je výzkumná práce již zahájena. Vždyť můžeme vždy doufat v obdržení závěrů vhodných k politickému užití. A tyto obdržíme, až když se někdo soustředí na specifické problémy, a tak bude založen běžný rámec výzkumu, ačkoli existence koherentních systémů rodinné politiky v každé zemi není hypoteticky velmi slibná.